国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知

国发〔2021〕33号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《“十四五”节能减排综合工作方案》予以发布，请各位根据各自地区和部门的具体情况，予以严肃执行并全面实施。

国务院

2021年12月28日

（本文有删减）

“十四五”节能减排综合工作方案

为严格执行党中央、国务院的重要决策，积极促进能源节约和减排，全力深化污染防治的战斗，迅速构建绿色、低碳、循环的经济体系，全面推动经济社会的绿色发展，助力达成碳峰值和碳中和的宏伟目标，特制定此方案。

一、总体要求

二、主要目标

至2025年，我国单位国内生产总值的能源消耗预计将比2020年降低13.5个百分点，能源消费总量将得到有效管控。同时，化学需氧量、氨氮、氮氧化物以及挥发性有机物的排放总量，预计将分别比2020年减少8%、8%、超过10%以及超过10%。节能减排的政策体系日趋完善，在关键行业，能源的利用效率以及主要污染物的排放控制能力均已接近国际领先水平，同时，经济社会在绿色转型方面也取得了显著的进步。

三、实施节能减排重点工程

（一）聚焦于钢铁、有色金属、建材、石化化工等关键领域，深入开展绿色升级工程。我们致力于推动节能技术的革新与污染物治理的深化。积极推广高效精馏系统、高温高压干熄焦、富氧强化熔炼等节能技术，并倡导将传统的长流程高炉—转炉炼钢工艺转变为更为节能的电炉短流程炼钢方式。加快钢铁、水泥、焦化等行业及燃煤锅炉的超低排放技术改造进程，预计到2025年，将实现5.3亿吨钢铁产能的超低排放目标，并在大气污染防治的关键区域，实现燃煤锅炉的全面超低排放。同时，强化行业工艺的革新，对涂装、化工等产业集群进行分类治理，推动重点行业的清洁生产和工业废水资源化利用的改造项目。此外，推动新型基础设施的能效升级，加速绿色数据中心的构建。在“十四五”规划期间，规模以上工业企业单位生产值能耗将降低13.5个百分点，万元工业增加值用水量将减少16个百分点。预计到2025年，通过推行节能减排措施，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等关键行业以及数据中心，实现能效标准的产能占比将超过30%。工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部、市场监管总局、国家能源局等相关部门依据各自职责进行管理，而地方各级人民政府则承担具体执行任务。以下事项均由地方各级人民政府负责实施，具体内容此处不再一一列举。

（二）实施园区节能减排与环境保护工程。引导企业向园区集中发展，促进工业园区能源结构的全面升级和污染问题的综合治理，同时激励企业及园区优先采用绿色能源。以省级及以上工业园区为核心，推动供热、供电、污水处理以及中水循环利用等公共基础设施的共建与共享，对那些进水浓度出现异常的污水处理厂实施区域管网系统化的整治措施，强化对一般固体废物和危险废物的集中储存与处理，并促进挥发性有机物、电镀废水和特定污染物的集中治理项目，即“绿岛”工程的推进。预计到2025年，将建设起一批节能环保的示范园区。国家发展与改革委员会、工信部、生态环境部等相关部门，依据各自职责，承担相应责任。

（三）城镇绿色节能改造项目。全力推进城镇的绿色规划、绿色建设和绿色运行管理，致力于打造低碳、韧性、海绵以及“无废”城市。全面提升建筑节能水平，加速推广超低能耗建筑，积极推动既有建筑的节能改造和建筑光伏一体化项目的建设。根据各地实际情况，推动北方地区清洁取暖，加快工业余热和可再生能源在城镇供热领域的广泛应用。推动绿色节能制冷项目，聚焦于楼宇中央空调系统、数据中心、商业产业园区以及冷链物流领域，对制冷技术和设备进行更新换代，调整负荷与需求的平衡，显著提高制冷系统的能源效率。开展公共供水管道漏水整治工程。预计到2025年，城市新建建筑将全面实施绿色建筑规范，城市清洁供暖的普及率和绿色高效制冷产品的市场份额将显著增加。住房城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等相关部门，依据各自职责，承担相应的管理责任。

（四）实施交通物流领域的节能减排项目。促进环保型铁路、公路、港口、航道、机场的建设，有计划地开展充电、加油、加氢以及港口机场岸电等基础建设的推进。提升城市公共交通、出租车、物流运输、环卫清扫等车辆中新能源汽车的使用占比。加速推进大宗货物和中长途货物的“公转铁”、“公转水”运输方式转变，积极发展铁路与水路、公路与铁路、公路与水路等多种运输方式相结合的多式联运。全面推行汽车国六排放规范及非道路移动柴油机械国四排放规范，力求逐步淘汰国三排放标准及以下级别的汽车。进一步深化清洁柴油机的推广活动，积极倡导重型柴油货车进行更新换代。实行汽车排放检测与维护机制，强化机动车排放召回的监管。加大船舶清洁能源动力的推广力度，促进船舶岸电接收设施的改造升级。提高铁路电气化程度，普及低能耗运输工具，促进执行铁路内燃机车一阶段排放标准。着力发展智能交通系统，广泛利用大数据技术优化运输调度方式。加速推进绿色仓储设施建设，激励建设环保型物流园区。加速推广标准化物流周转箱的使用。全面推广环保快递包装，引导电商平台和快递公司选用通过绿色认证的快递包装产品。至2025年，新能源汽车在汽车新车销售领域中的市场份额预计将接近总量的二十分之一，同时，铁路与水路在货运领域的比重也将有所增加。交通运输部和国家发展改革委共同领导，工业和信息化部、公安部、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、商务部、市场监管总局、国家能源局、国家铁路局、中国民航局、国家邮政局以及中国国家铁路集团有限公司等相关部门，依据各自职责进行分工管理。

（五）实施农业农村节能减排项目。加速推广风能、太阳能以及生物质能等绿色能源在农业活动及农村日常生活中的使用，有计划地推动农村清洁供暖的普及。广泛使用农业电动车辆、节能环保的农业机械和渔船，培育节能型农业温室，推动农村房屋的节能改造和绿色农房的建设。加强农业污染源头控制，推动农药和化肥使用量减少及效率提升，促进秸秆的综合利用，加速农业薄膜及农药包装废弃物的回收与处理进程。进一步深化规模化养殖场污染的治理工作，全面推广畜禽粪便资源的循环利用。改善农村居住环境，增强农村污水和垃圾的处理能力，基本根除较大范围的农村黑臭水体问题。至2025年，我国农村生活污水治理水平将提升至40%，秸秆的综合利用率将维持在86%以上，而主要农作物的化肥和农药使用效率也将达到43%以上。畜禽粪便的综合利用率将超过80%，绿色防控和统一防治的覆盖率分别将达到55%和45%。此外，京津冀及周边地区的大型规模化养殖场氨排放总量将减少5%。农业农村部、生态环境部、国家能源局、国家乡村振兴局共同负责牵头，而国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部、市场监管总局等相关部门则根据各自职责进行具体负责。

公共机构应推进能效提升项目，迅速对既有建筑的围护结构、供暖、制冷、照明等设备进行节能改造，并倡导实施能源费用托管等合同能源管理模式。应优先淘汰旧有车辆，优先采购和使用节能型及新能源汽车，对于新建及现有停车场，应配置电动汽车充电设施或预留安装条件。同时，推广能耗定额管理，全面启动节约型机关的创建活动。至2025年，计划设立2000家节能型公共机构示范单位，并从中挑选出200家能效表现突出的公共机构作为领跑者。（国家机关事务管理局、中央直属机关事务管理局等机构将根据各自职责进行管理）

（七）针对重点区域污染物减排项目。我们持续深化大气污染治理在秋冬季节的重点区域攻坚行动，增强对关键行业结构调整和污染整治的投入。聚焦大气污染防治的关键区域，如珠三角、成渝等地区，推动挥发性有机物与氮氧化物的联合减排，并强化对细颗粒物和臭氧的联合控制。全力推进长江生态保护与修复的战斗，稳步实施城市污水和固体废弃物处理，以及工业、农业污染源、船舶排放、尾矿库等污染治理项目，确保到2025年，长江流域整体水质维持在优良水平，主要干流水质稳定达到国家Ⅱ类标准。全力推进黄河生态保护和治理的决战，深入开展节水减排措施，强化对主要支流的污染管控，全面进行入河排污口的排查与整治工作，确保到2025年，黄河干流中上游（花园口以上区域）的水质能够提升至Ⅱ类标准。（由国家发展改革委、生态环境部、工业和信息化部、水利部负责牵头，住房城乡建设部、交通运输部、国家能源局等部门根据各自职责分工承担相应责任）

（八）在煤炭清洁高效利用方面，需紧密结合我国以煤炭为主要能源的国情，秉持先建立后拆除的原则，对煤炭消费的增长实施严格且合理的管控，着力提升煤炭的清洁与高效利用水平。同时，加强煤电机组的节能降耗改造、供热系统改造以及灵活性改造，实现“三改联动”，并不断推动煤电机组向超低排放标准进行改造。稳妥有序地推进大气污染防治，针对重点区域，对燃料类煤气发生炉、燃煤热风炉、加热炉、热处理炉、干燥炉（窑）进行整治，并减少建材行业煤炭使用量。同时，推广清洁电力和天然气的应用，实施大型燃煤电厂的热电联产改造，深挖供热潜力，并推动淘汰供热管网覆盖范围内的燃煤锅炉和散煤使用。增强淘汰老旧燃煤锅炉和燃煤小型热电厂的力度，积极推广利用工业余热、电厂余热以及清洁能源等资源来替代煤炭进行供热（蒸汽）。预计到2025年，非化石能源在能源消费中的占比将达到大约20%。在“十四五”规划期间，京津冀及周边地区以及长三角地区的煤炭消费量预计分别减少约10%和5%，而汾渭平原的煤炭消费量则有望实现负增长。国家发展与改革委员会、生态环境部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、市场监督管理总局以及国家能源局等相关部门，根据各自职责，共同承担起相应的管理责任。

（九）开展挥发性有机物综合整治项目。加快原材料、辅助材料和产品在源头上的替代工作，对污染物进行全流程治理。聚焦工业涂装、包装印刷等关键行业，推广使用低挥发性有机物含量的涂料、油墨、胶粘剂和清洗剂。加强石化化工领域挥发性有机物污染的治理，全面提高废气收集效率、治理设施运行同步率和去除效果。对易挥发的有机液体储存设施进行升级改造，推广使用全密封液浮盘技术及高效的双重密封系统于浮顶罐，并对废水处理系统中的高浓度废气进行独立收集与处理。同时，强化油轮及原油、成品油装卸码头的油气回收与治理措施。预计到2025年，溶剂型工业涂料和油墨的使用比例将分别减少20个百分点和10个百分点，溶剂型胶粘剂的使用量也将减少20%。（工业和信息化部、生态环境部等按职责分工负责）

（十）环境基础设施水平提升工程，旨在加速打造一个综合性的环境基础设施体系，该体系涵盖污水、垃圾、固体废物、危险废物以及医疗废物的处理和处置设施，并增强监测监管能力。此举将促进形成一张从城市向建制镇及乡村广泛延伸覆盖的环境基础设施网络。加快城市生活污水管网的建设与升级，包括对混错接管网进行改造、对老旧破损管网进行更新和修复，以迅速填补处理能力的不足，并推广污水资源的再利用和污泥的无害化处理。同时，构建一个涵盖分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的生活垃圾处理体系。2025年前，计划新增及升级污水收集管道约八万公里，提升污水处理能力至每日两千立方米，城市污泥实现无害化处理的比例将达到九成，而城镇生活垃圾焚烧处理能力预计将达到每日约八十万吨，其中城市生活垃圾焚烧处理能力将占总处理能力的约六成。（由国家发展改革委、住房城乡建设部、生态环境部等相关部门根据各自职责进行管理）

四、健全节能减排政策机制

优化并提升能耗双控制度，秉持节能优先原则，加强能耗强度降低的约束性指标管理，有效提升能源消费总量的调控灵活性，并确保能耗双控政策与实现碳达峰、碳中和目标任务的有效对接。依据能源产出率等关键指标，结合各地区发展阶段等多重因素，科学设定各区域的能耗强度降低目标。我国对各省（自治区、直辖市）在“十四五”期间能耗强度降低的目标实施双重管理，即基本目标和激励目标。这些目标被具体化并分配至每年的工作计划中。同时，我们优化了能源消费总量的确定方法，要求各省（自治区、直辖市）依据本地区GDP增长目标和能耗强度降低的基本目标来设定每年的能源消费总量目标。对于经济增速超出预定目标的地区，可以适当调整其能源消费总量目标。对于实现能耗强度降低并达到国家激励目标的地区，其在当期的能耗双控考核中将不被要求进行评估。在“十四五”时期，各地区新增的可再生能源电力消费量不会被计入地方的能源消费总量考核之中。原料所消耗的能源不计入全国和地方的能耗双控考核范围。国家重大项目能耗将单独列出，以有序推进，并支持这些重大项目的建设。强化节能状况的评估与预判，针对预警级别较高的区域，加大工作指导力度。促进能源使用预算的合理科学实施，对能源资源的有效分配进行优化。（由国家发改委负责统筹，国家统计局、国家能源局等相关部门依据各自职责进行管理）

完善污染物排放总量的管控体系。我们秉持精确治理、科学治理、依法治理的原则，将污染物排放总量的管控制度视为促进绿色低碳发展、推动产业结构优化升级、提高环境治理效能的关键手段，积极推动实施关键减排项目，构建出强大的减排效能。对减排指标分配方式进行优化，遵循可监测、可核查、可考核的标准，将关键工程的减排任务分配至各地，那些污染治理压力较大的地区需承担更多的减排责任。同时，对总量减排的核算方法进行改进，编制核算技术手册，增强与排污许可、环境影响评价审批等制度的协调，提高总量减排核算的信息化程度。优化总量减排的评估体系，构建完善的奖惩制度，加强总量减排的监管力度，特别是要严格审查是否存在重复统计、伪造数据，以及未如实报告削减数量和削减途径等违规行为。（由生态环境部负责执行。）

坚决阻止高能耗和高污染项目无序扩张。依据国家产业规划、产业政策、节能审查、环境影响评价审批等相关政策要求，对正在建设、计划建设以及已建成的高能耗高污染项目（以下简称“双高”项目）进行评估和审查，制定工作台账，提出处理建议，严格禁止违规的双高项目建设与运营，果断淘汰不符合标准的双高项目。强化对“两高”项目节能审查、环境评估审批流程及其执行效果的监管与评价，针对审批能力不足的情况，依法依规进行权责调整，提升审批权限。对年综合能耗达到5万吨标准煤以上的“两高”项目，加大工作指导力度。严格执行财经纪律，引导金融机构优化“两高”项目融资策略。国家发改委、工信部、生态环境部共同负责牵头，而人民银行、市场监管总局、银保监会、国家能源局等相关部门则根据各自的职责进行具体负责。

（四）完善相关法规与标准体系。积极推动对资源综合利用法、节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、环境影响评价法等法律的修订工作，同时加强生态环境监测条例、民用建筑节能条例、公共机构节能条例等法规的制定。此外，还需优化固定资产投资项目节能审查流程、电力需求侧管理措施以及非道路移动机械污染防治管理等具体办法。依据国际领先标准，我们修订了一系列强制性的节能规范，并大力推动能效和水效的领先者计划。我们制定了针对居民消费品中挥发性有机物含量的限制性标准，以及针对涉及挥发性有机物的关键行业大气污染物排放的标准，并要求进口的非道路移动机械遵守我国的排放规范。同时，我们正在研究和制定下一阶段轻型车、重型车的排放规范以及油品质量标准。国家发改委、生态环境部、司法部、工信部、财政部、住建部、交通运输部、市场监管总局以及国管局等相关部门，根据各自职责，共同承担起管理职责。

（五）经济政策需进一步完善。各级财政部门需增强对节能减排工作的扶持，合理规划并设立专项资金，以支持节能减排项目的关键工程建设。同时，对那些节能目标责任评价考核成绩优异、超额完成任务的地区，应考虑给予奖励措施。逐步对低效化石能源补贴进行规范和淘汰。扩大中央财政对北方地区冬季清洁取暖政策的支持力度。此外，还需建立农村生活污水处理设施运维费用的分摊机制，由地方各级财政共同承担。拓宽政府绿色采购的实施领域。完善绿色金融架构，积极推动绿色贷款业务，助力关键行业和领域的节能减排工作，有效运用碳减排支持手段以及煤炭清洁高效利用的专项再贷款，强化环境与社会的风险管控。倡导具备条件的地区尝试构建绿色贷款的财政补贴、奖励补助、风险补偿以及信用担保等辅助支持措施。加速推动绿色债券市场的发展，助力那些符合条件、致力于节能减排的企业实现上市融资及后续再融资。同时，大力推动环境风险较高的企业购买环境污染责任保险。实施环保、节能节水以及资源综合利用等方面的税收优惠政策。优化挥发性有机物的监测技术和排放量的计算方式，待条件成熟时，探讨将挥发性有机物纳入环保税征收范畴的可行性。加强电价政策与节能降耗政策的配合，不断优化高能耗行业分阶梯的电价绿色机制，拓宽推行领域、增强推行强度，执行对高耗能和污染严重企业的电费上调措施。推进供热体制的改革，健全城市供热费用的定价体系。构建城镇污水处理费用征收标准的动态调整机制，在具备条件的东部地区以及中西部城市的近郊区，尝试设立让受益农户承担污水处理费用的机制。国家发改委、财政部、央行、银保监会、证监会、工信部、生态环境部、住建部、税务总局以及国家能源局等相关部门，根据各自的职责范围，共同承担起管理职责。

（六）推进市场化机制建设。深入开展用能权有偿使用及交易试点工作，强化用能权交易与碳排放权交易的协调配合，促进能源资源向优质项目、企业、产业以及经济发展水平较高的地区流动与聚集。同时，培育排污权交易市场，并支持有条件的地区拓展排污权交易试点区域。积极推广绿色电力证书交易模式。全面加强电力需求侧管理。实施合同能源管理模式，大力倡导节能方面的咨询、诊断、方案设计、资金筹措、改造实施以及运营托管等全方位服务。对环境治理市场进行规范化运作，推动环境污染的第三方治理模式，并尝试推广以生态环境为导向的开发模式以及环境托管等创新服务。加强能效标识的管理体系，拓宽其应用范围。完善绿色产品从标准制定到认证再到标识的统一体系，并推广节能与低碳环保产品的认证工作。国家发改委、生态环境部、工信部、财政部、市场监管总局以及国家能源局等相关部门，依据各自职责，共同承担起相应的管理责任。

提升统计监测水平，严格执行能源利用状况报告制度于重点用能单位WG娱乐官网入口，完善能源计量体系，并强化能耗在线监测系统在重点用能单位的应用与建设。同时，改进工业、建筑、交通运输等领域能源消费的统计制度与指标体系，并尝试构建城市基础设施能源消费的统计制度。此外，优化污染源统计调查的覆盖范围，调整污染物统计调查的指标及排放量的计算方法。建立涵盖排污许可证持有企业的稳定污染源监控系统，增强工业区内污染源的监测力度，并促使涉及挥发性有机物排放的关键排污企业安装实时监控监测设备。同时，加强基层统计团队的建设，严格统计数据审查，防止统计数据的造假和虚报，以提高数据的质量。国家统计局、国家发展改革委、生态环境部、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局等相关部门，依据各自职责，承担相应的管理责任。

（八）需扩大节能减排人才队伍规模。完善省、市、县三级节能监察体系，并强化节能监察能力。要求重点用能单位设立能源管理岗位及负责人。同时，加强县级和乡镇基层生态环境监管队伍建设，并在重点排污单位配备专职环保人员。增强政府相关部门、监察执法机构以及企业中负责节能减排的工作人员培训强度，通过实施业务培训、举办竞赛和促进经验分享等多种途径，提升他们的业务能力。同时，开拓节能环保领域的全新职业，并推动相应职业标准的编制。（国家发展改革委、生态环境部、工业和信息化部、人力资源社会保障部等相关部门依据各自职责分工负责执行。）

五、强化工作落实

各地区、各部门及各单位需深刻认识到节能减排工作的重大意义和紧迫性，将思想与行动统一至党中央、国务院关于节能减排的决策和部署，从经济社会发展的全局出发，秉持系统思维，确立明确的目标和责任，制定切实可行的方案，全力以赴推动工作执行，确保全面完成“十四五”期间节能减排的各项既定目标。地方政府对本区域内的节能减排任务承担全面责任，其主要负责人担任首要责任者，需切实强化组织领导并推动工作进展，确保地区节能减排目标与国家经济及社会发展的五年规划和年度计划紧密结合，同时，对下级政府、相关部门及关键单位的责任要明确划分。在考核过程中，应采取科学方法，避免简单地进行层层任务分解。中央企业需率先执行节能减排的职责与目标，并倡导实施更为严格的目标管理体系。国家发展改革委和生态环境部需强化整体协调工作，提供有效的业务指导，确保各项任务得以有条不紊且高效地实施，同时要迅速识别并解决潜在风险，对于重大事项需及时向国务院进行汇报。（由国家发展改革委和生态环境部负责牵头，其他相关部门则根据各自职责分工承担相应责任。）

（二）加强监督与评估。实施“十四五”期间省级政府节能减排目标责任评价考核，合理运用评估成果，对表现优异的地区予以奖励，对工作成效不佳的地区加强督促与指导，评估结果经国务院审核通过后，将成为干部管理部门对省级政府领导班子及领导干部进行全面评估的关键参考。强化能耗双控的评估机制，提升能耗密度控制指标的考核比重，增强对严格控制“两高”行业无序扩张及促进能源资源高效配置措施执行效果的评估强度，综合考虑目标达成进度、经济状况以及跨年度影响，调整评估频率。持续对污染防治攻坚战的成果进行评估，将总量减排目标的实现情况纳入关键评估范畴，确保减排任务的落实责任到位。加强中央生态环境保护督察体系的建设，推进常规督察工作的深入，并增强针对特定问题的专项督察力度。这项工作由国家发展改革委和生态环境部共同负责牵头，中央组织部及其他相关部门根据各自职责进行具体落实。

积极开展全民参与的活动。大力推动绿色生活的创建活动，提升公众的节约观念，提倡简单适度、环保低碳、文明健康的生活模式，坚决抵制和反对各种奢侈浪费行为，共同营造绿色低碳的社会氛围。推广绿色消费理念，增强对绿色低碳产品的宣传推广，举办全国节能宣传周、世界环境日等主题活动，利用各种传播途径和方法广泛传播节能减排的相关法规、规范和知识。强化对先进节能减排技术的研发与推广工作。调动行业协会、商业团体和公益组织的积极性，助力节能减排公益事业的发展。拓宽公众参与生态环境监督的途径。推动节能减排的自愿性承诺活动，旨在促使各类市场主体及社会公众主动承担节能减排的义务。（中央宣传部、中直管理局、国家发展改革委、科技部、生态环境部、国管局、全国妇联等机构依照各自职责进行管理）